Opinión

El derecho Internacional y el punto muerto iraní

La OIEA ha dedicado más horas-hombre de inspección a Irán en los últimos nueve años que a cualquier otro país en toda su historia ¿Quién viola el orden jurídico, Irán o el propio Consejo de Seguridad de la ONU? ¿O Israel? Asli Bâli Sin Permiso En un día cualquiera, siempre y cuando su periódico aún […]

Redacción Central |

La OIEA ha dedicado más horas-hombre de inspección a Irán en los últimos nueve años que a cualquier otro país en toda su historia ¿Quién viola el orden jurídico, Irán o el propio Consejo de Seguridad de la ONU? ¿O Israel?

Asli Bâli

Sin Permiso

En un día cualquiera, siempre y cuando su periódico aún tenga una sección de noticias internacionales, el lector promedio estadounidense puede encontrar uno o dos artículos sobre los intentos para frenar el programa nuclear iraní. Estos artículos suelen describir las nuevas sanciones acordadas contra la República Islámica, o pueden informar de las discusiones sobre la cuestión nuclear entre los principales interlocutores con Irán, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU más Alemania (el llamado P5 +1), sobre que propuestas diplomáticas hacer. O las historias pueden hacerse eco de los crecientes llamamientos a atacar por aire u otra acción militar para retrasar e interrumpir el progreso de la investigación nuclear iraní. Hasta octubre, en efecto, las noticias se referían a la probabilidad cada vez mayor de ataques israelíes contra Irán. Las elecciones presidenciales en Estados Unidos obligaron a aplazar estas especulaciones, pero el breve respiro ha llegado a su fin.

Israel, Estados Unidos y sus principales socios occidentales parecen estar de acuerdo en que la primavera de 2013 es la fecha límite para que Irán acepte un acuerdo respaldado por Occidente o se enfrente a una serie de operaciones militares que amenazan con dañar o destruir sus instalaciones nucleares. Mientras tanto, un devastador régimen internacional de sanciones, reforzado con sanciones bilaterales más amplias impuestas por los EE.UU. y sus aliados en Europa y Asia, continúa debilitando la economía iraní. Esporádicos actos de sabotaje diezman al grupo de científicos físicos y nucleares que participan en el programa nuclear de Irán.

En medio de estos acontecimientos, la única pregunta que rara vez se plantea es ¿qué es exactamente lo que ha hecho Irán para provocar tanta preocupación y presión internacional? (por no hablar de los rumores de un inminente ataque). En cierto sentido, la respuesta a esta pregunta es obvia: los actores internacionales temen que Irán fabrique una bomba atómica, ya que perciben su programa nuclear como una amenaza inaceptable para los vecinos de Irán, especialmente las monarquías del Golfo Pérsico e Israel. Dicho de otra manera, el espectro de una bomba iraní refuerza las pretensiones de la República Islámica de ser una potencia hegemónica regional y un contrapeso – léase, un desafío político – al equilibrio de poder pro-estadounidense en Oriente Medio.

Sin embargo, si estas respuestas parecen evidentes, no responden a otra pregunta crítica. El Consejo de Seguridad es el árbitro supremo del derecho internacional, y sus repetidas intervenciones sobre la cuestión nuclear iraní han creado la impresión de que lo que Irán está haciendo es ilegal. Pero, ¿en qué sentido son ilegales las actividades nucleares de Irán? En otras palabras, ¿en qué medida la ilegalidad del programa nuclear de Irán legitima el régimen de sanciones y castigos a los que ha sido sometido el país? La respuesta a esta pregunta de segundo orden es mucho menos sencilla y apunta a la zona gris del derecho internacional en el que la política da forma casi directamente al orden normativo, y a veces incluso se impone sobre él.

Obligaciones bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear

El primer documento relevante para el impasse nuclear iraní es el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) de 1968, del que Irán es signatario. El artículo IV del TNP especifica el derecho de los Estados partes a participar en la investigación nuclear para usos pacíficos, como la generación de energía o la producción de isótopos con finalidad médica. En 1975, Irán también firmó un acuerdo de salvaguardias con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), por el que autoriza al organismo de control nuclear de la ONU a realizar inspecciones regulares para verificar que los Estados Partes no estén involucrados en el desarrollo de artefactos explosivos.

Desde el momento en que se conoció por primera vez – bajo la presión de anteriores revelaciones de un grupo disidente iraní – que había reanudado su programa nuclear en 2002, Irán insiste que sus actividades son parte únicamente de un programa de energía nuclear civil. Más específicamente, Irán afirma que su programa de enriquecimiento de uranio por centrifugación fue diseñado para producir uranio poco enriquecido para plantas de energía nuclear, en contraste con el uranio altamente enriquecido de utilidad militar. Además, los iraníes insisten en que su programa de enriquecimiento es totalmente compatible con sus derechos y obligaciones bajo el Artículo IV del TNP.

Si bien algunas de las actividades iraníes antes de 2002 podrían haber implicado infracciones técnicas en virtud de su acuerdo de salvaguardia con la OIEA, ninguna de sus actividades constituían per se una violación de sus obligaciones en virtud del TNP. Irán había comenzado la construcción de una planta de producción de agua pesada en Arak y una planta piloto centrifugadora para enriquecimiento de gas en Natanz, sin informar en ambos casos a la OIEA. Sin embargo, en 2002 las instalaciones de Arak no estaban acabadas, y más tarde las inspecciones confirmaron que no se había hallado ningún material nuclear (fisible) en la planta de Natanz y dado que no se halló material fisible allí, la falta de comunicación a la OIEA no se puede interpretar como una violación de los acuerdos ratificados por Irán, ni del TNP ni del acuerdo de salvaguardias con la OIEA. Las frecuentes inspecciones de la OIEA desde 2003 han descubierto otras actividades no declaradas que Irán estaba obligado a hacer públicas en el marco del acuerdo de salvaguardias, pero estas actividades no están prohibidas en virtud del TNP.[1]

Posteriormente a 2003, el programa nuclear de Irán ha sido objeto de un régimen inspecciones reforzado, con el que la OIEA ha dedicado más horas-hombre de inspección a Irán en los últimos nueve años que a cualquier otro país en toda su historia. Irán inicialmente aceptó voluntariamente estas inspecciones, obligatorias en virtud de un protocolo adicional al acuerdo de salvaguardias con la OIEA, algo que no estaba técnicamente obligado a hacer, ya que nunca ratificó el Protocolo Adicional. El país dejó de cooperar con los requisitos del Protocolo Adicional en febrero de 2006, después de que la Junta de Gobernadores de la OIEA trasladara el expediente al Consejo de Seguridad de la ONU. Desde entonces, los poderes de inspección de la OIEA se han limitado a los especificados en el acuerdo de salvaguardias.

La Agencia ha presentado 39 informes a la Junta de Gobernadores sobre el programa nuclear iraní, el más reciente en noviembre de 2012. Si bien los informes reflejan la preocupación de que la Agencia no ha verificado plenamente las actividades pasadas y presentes de Irán, cada informe confirma que no hay pruebas de que Irán haya desviado materiales nucleares para fines militares.

Por lo tanto, según el derecho internacional en virtud del TNP, durante años no hubo ninguna base para que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o ninguno de sus miembros exigiera a Irán que pusiera fin a su programa de enriquecimiento de uranio. En la medida en que realizaba sus actividades de enriquecimiento exclusivamente en los sitios declarados y bajo las salvaguardias de la OIEA, Irán estaba cumpliendo con las normas internacionales fundamentales que rigen la no proliferación nuclear.

La Ley del Consejo de Seguridad de la ONU

Sin embargo, esta situación cambió en julio de 2006 cuando el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1696 en virtud de sus competencias obligatorias bajo el Capítulo VII. La resolución UNSC 1696 exige que Irán desista de todas las actividades de enriquecimiento de uranio, sobre la base no de la constatación de una violación iraní de sus obligaciones bajo el TNP, sino en el carácter vinculante de las decisiones del Consejo de Seguridad de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, de la que Irán es, por supuesto, también parte. El artículo 25 de la Carta obliga a todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas a cumplir con las resoluciones vinculantes del Consejo de Seguridad. Como resultado, la Res. UNSC 1696 impone obligaciones adicionales a Irán en virtud del derecho internacional, más allá de sus obligaciones bajo el TNP. Las afirmaciones de que Irán ha violado el derecho internacional se refieren a las órdenes del Consejo de Seguridad – y la negativa de Irán a suspender su programa de enriquecimiento – no a que haya pruebas que sugieran que Irán haya incumplido sus obligaciones respecto a la no proliferación.

En efecto, al emitir la Resolución 1696, el Consejo de Seguridad hizo caso omiso del régimen jurídico vigente de no proliferación nuclear, dictando requisitos para Irán que no se encontraban en su normativa. Esta decisión fue sorprendente, porque cuando la resolución fue aprobada, Irán estaba considerando una oferta de sus contrapartes en las negociaciones nucleares: el P5 +1. El P5 +1 había ofrecido a Irán una propuesta de salida negociada a la crisis nuclear en junio de 2006. Irán había prometido una respuesta antes de agosto, pero en lugar de esperar esa respuesta, los poderes del Consejo de Seguridad decidieron unilateralmente alterar el marco de la negociación y los parámetros legales de la disputa sobre el programa nuclear iraní. Así, emitieron una resolución en la que exigían que Irán suspendiese su programa de enriquecimiento de uranio y que haga suya la propuesta del P5 +1.

La legalidad de esta resolución, ante la ausencia de pruebas de que Irán desarrollaba un programa de armas nucleares, dependía únicamente de un juicio de intenciones: que la mera posibilidad de que Irán pudiera intentar desarrollar un programa ilegal equivalía a una amenaza a la paz y la seguridad internacionales. Al intentar coaccionar así a Irán para que capitulase, el Consejo de Seguridad cuestionaba a la vez el argumento iraní de que su programa estaba en conformidad con el derecho internacional y reducía la posibilidad de cualquier solución negociada. Su unilateralismo creaba una apariencia de mala fe y provocaría previsiblemente una respuesta defensiva del lado iraní. Con anterioridad a la resolución, la posición de Irán había sido que estaba dispuesto a aceptar la suspensión de su programa de enriquecimiento como resultado de las negociaciones, no como condición previa. Tras la resolución, Ali Larijani, el principal negociador iraní en asuntos nucleares, dio una conferencia de prensa declarando que Irán nunca estaría de acuerdo en suspender sus actividades de enriquecimiento de uranio.[2]

Cada nueva ronda de acciones en el Consejo de Seguridad después de la Res. UNSC 1696 ha producido una atmósfera cada vez más beligerante entre los negociadores nucleares iraníes y sus contrapartes en el P5 +1. En sus memorias, el ex director general del OIEA, Mohamed El Baradei, afirma que la escalada de sanciones de lo simbólico a lo punitivo durante este período llevó la crisis nuclear iraní hacia un punto de no retorno.[3]

Sea como fuere, la sucesión de las siete resoluciones – 1696 (julio de 2006), 1737 (diciembre de 2006), 1747 (marzo de 2007), 1803 (marzo de 2008), 1835 (septiembre de 2008), 1929 (junio de 2010) y 1984 (junio de 2011) – ahora constituyen el marco jurídico para el programa nuclear iraní, sustituyendo las obligaciones de Irán bajo el TNP.

Legalidad vs Legitimidad

Como cuestión de derecho internacional, no hay ninguna duda acerca de la legalidad de las acciones del Consejo de Seguridad de la ONU: en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas tiene autoridad para emitir resoluciones vinculantes de obligado cumplimiento para Irán. La legitimidad de estas resoluciones es otra cuestión. La primera de estas resoluciones coercitivas bajo el Capítulo VII fue adoptada en un momento y de una manera que sirvió para prevenir, y no para fomentar, una solución diplomática a la crisis internacional provocada por el programa nuclear iraní. Además, la Carta de la ONU exige, para el ejercicio de las competencias Capítulo VII del Consejo de Seguridad, la constatación de una amenaza a la paz y la seguridad internacionales.

Por defecto, la posición del orden jurídico internacional y del sistema de seguridad internacional se basa en el consentimiento de los Estados soberanos a las normas en cuya adopción han participado. La excepción es el ejercicio del poder coercitivo contra los Estados soberanos por el Consejo para disuadir o responder a las amenazas a la paz internacional. El Consejo está investido de esa autoridad con el fin de prevenir el daño mayor asociado con estas amenazas.

Sin embargo, en el caso del programa nuclear iraní, la determinación de amenaza sólo puede basarse en la lectura de una intención por parte del gobierno iraní de construir armas nucleares. No hay evidencia de que el gobierno iraní posea tales armas o que haya tratado de desviar materiales nucleares para fines militares. De hecho, a pesar de todas las omisiones técnicas de los informes obligatorios de la República Islámica a la OIEA, no hay ni un solo informe emitido por la propia Agencia en el que se sugiera que haya encontrado pruebas del uso no autorizado de materiales nucleares. Como resultado de ello, el Consejo de Seguridad está utilizando su autoridad coercitiva para disuadir una potencial amenaza para el sistema internacional basada únicamente en sospechas acerca de lo que Irán podría hacer en el futuro.

En ausencia de evidencia de infracciones iraníes, las paquetes de sanciones punitivas socavan la legitimidad de las resoluciones del Consejo ante gran parte del mundo, particularmente las otras naciones no poseedoras de armas nucleares (no hay que olvidar que los cinco gobiernos del P5 + 1 – todos menos Alemania – mantienen arsenales nucleares, ni que Israel, el principal aspirante a verdugo en el caso de Irán, es un estado nuclear que se negó a firmar el TNP). El rechazo a las acciones del Consejo en estos aspectos se manifiesta en las múltiples declaraciones y resoluciones aprobadas por el Movimiento de Países No Alineados a favor de los derechos de Irán bajo el TNP desde 2006. El vacilante proceso de negociación, junto con la impulsividad de las acciones del Consejo en 2006, no hacen más que menoscabar la legitimidad de la autoridad del Consejo.

De maximis versus de minimis

Han pasado más de seis años desde que Consejo de Seguridad comenzó a imponer medidas coercitivas contra Irán. El régimen de sanciones internacionales aplicado a Irán en virtud de la Carta de las Naciones Unidas se complementa con sanciones mucho más severas impuestas por algunos de los socios comerciales de Irán más importantes de Europa y Asia, además del efecto funesto de la exclusión de la mayoría de los bancos iraníes del sistema financiero internacional. Durante el mismo período, ha habido poco o ningún movimiento en el frente diplomático y se han desperdiciado varias oportunidades para avanzar en las negociaciones, en parte debido a la desconfianza mutua que se ha visto exacerbada por ambos lados desde que el marco legal se desplazó del TNP y la OIEA a las resoluciones del Consejo de Seguridad.

Un ejemplo de 2010 ilustra la manera en que la participación del Consejo de Seguridad continúa impidiendo una solución negociada. En la primavera de ese año, los gobiernos de Brasil y Turquía – ambos miembros no permanentes del Consejo de Seguridad en la época – intentaron entablar conversaciones con Irán. El objetivo era que Irán enviara más de la mitad de sus reservas de combustible nuclear de uranio pobre a Turquía, para así reducir el stock disponible que Irán podría enriquecer. Meses antes, los intentos del P5 +1 para negociar un acuerdo similar como medida de fomento de la confianza habían fracasado. Cuando Brasil y Turquía lanzaron su iniciativa, los principales actores P5 + 1, y en particular los EE.UU., estaban en medio de una campaña para construir un consenso para una nueva oleada de sanciones más duras que el Consejo de Seguridad impondría a Irán.

Inesperadamente, el esfuerzo brasileño-turco dio sus frutos. En el primer avance en la cuestión nuclear iraní desde 2006, Irán, Turquía y Brasil firmaron el Acuerdo de Teherán, que instaba a Irán a enviar más de 2.500 kilos de uranio pobre a Turquía para su almacenamiento. Sin embargo, lejos de celebrar este acuerdo, los EE.UU. lo consideraron como un “intento hábilmente programado para evitar las sanciones”. [4] En un giro completo de los objetivos aparentes del Consejo, se consideró más importante mantener el consenso internacional para aumentar la presión contra Irán que un acuerdo por el cual la República Islámica enviaría parte de su combustible nuclear fuera de su territorio. Como resultado, el Acuerdo de Teherán nació muerto y el Consejo aprobó la Resolución 1929 – que imponía sobre Irán las más duras sanciones multilaterales hasta la fecha – menos de tres semanas después de que el acuerdo hubiera sido firmado.

Desde el punto de vista iraní, las potencias occidentales que compiten contra Irán por la influencia regional en el Medio Oriente han hecho del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas su instrumento para privar al país de sus derechos en virtud del TNP. Mientras se mantenga en Irán esta percepción del marco legal internacional, habrá pocas esperanzas de que el país suspenda su programa nuclear. En ausencia de cambio político interno en Irán, el requisito mínimo de Teherán para cualquier negociación seguirá siendo cierto reconocimiento simbólico de sus derechos legales bajo el régimen del TNP. En el otro lado, sin embargo, las potencias P5 + 1 solo podrán alcanzar su objetivo mínimo -evitar que Irán desarrolle una capacidad de armas nucleares– si abandonan la posición maximalista que actualmente se expresa a través de las resoluciones del Consejo, a saber, que Irán cese todo esfuerzo por enriquecer uranio. En cambio, si el foco internacional cambiara para asegurar que cualquier programa nuclear iraní siga de minimis y resistente a la proliferación, sería posible alcanzar una solución negociada consonante con el derecho internacional.

Este cambio de posición sería consistente con el objetivo declarado de comprobar la capacidad de Irán de desarrollar armas nucleares. Pero no permitiría satisfacer el objetivo de frenar definitivamente el papel regional de Irán o cambiar sustancialmente el equilibrio de poder en la región a favor de los adversarios de Irán. Como resultado de ello, la resolución del impasse nuclear iraní se está jugando en el escenario estratégico de Oriente Medio y no en el marco del derecho internacional o de las instituciones internacionales.

Notas:

[1] Para una discusión más detallada de las obligaciones legales de Irán bajo el TNP, consulte Asli Bali “Los EE.UU. y el impás nuclear iraní”, Middle East Report 241 (invierno 2006).


[2] Daily Times (Pakistán), 28 de agosto de 2006.

[3] Mohamed El Baradei, La era del engaño: la diplomacia nuclear en tiempos peligrosos (New York: Metropolitan Books, 2011), pp. 191-213.


[4] New York Times, 17 de mayo de 2010.

Asli Bâli es profesor en la Facultad de Derecho de la UCLA.

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